雄启汇|雄启识慧云上智库：您身边的行业研究顾问 › 首页 ›洞见天下› 深度行研 › 查看内容

城市更新合规开发的步骤、模式、案例和建议

2022-11-21 11:05| 发布者: admin| 查看: 357| 评论: 0

摘要: 城市更新项目的孵化经历步骤本部分重点讨论房企参与较多的拆建类城市更新项目流程。拆建类城市更新项目分为四大步骤，（1）计划立项、（2）专项规划报批、（3）实施主体确认、（4）土地获取，完成四个步骤耗时可达5- ...

城市更新模式

（一）业务模式：拆除重建/有机更新/综合整治

上海、深圳、广州是我国城市更新起步最早、发展最快的三个城市，其典型模式分别为政府主导、市场主导型和多元合作型（城市社区、农村集体参与）。

1.政府主导（上海模式）：从政策制定、规划编制到后续配套建设、项目开发等，政府均承担主要角色。

2.市场主导（深圳模式）：政府通过制定相应引导性政策，将部分权利和利益让渡给市场，利用市场的开发运营能力和资金来推动项目实施。

3.多元合作（广州模式）：加强公共参与，让城市更新更加关注公共利益和居民利益，含土地权利人自行改造。

与棚改相比，城市更新并非只能走拆迁安置的老路，还可以采用有机更新（又称改建扩建、功能改变等）和综合整治（又称微改造、风貌保护、旧宅修缮等）。“拆、改、留”三大模式互不排斥，可以有机应用于同一项目的不同单元。

1.拆除重建类：拆除重建类指的是对区域原有的建筑物仅做点状保留，其余基本全部拆除，再根据城市新的规划来重新建设的更新。更新之前和之后的土地使用权和用途完全发生变化。

2.有机更新类：对区域内原有的建筑基本保留，改变或不改变原有使用功能，只有少量拆建的更新。在这个模式下，土地使用权主体、功能和用途是可变可不变的。

3.综合整治类：这类基本不涉及房屋建筑的拆建，而是通过整治、改善、保护、活化来完善更新区域的基础设施、公共配套、美化环境，使整个改造区域的配套功能和环境完善提升。这类综合整治权属和用途是完全不变的，无法产出大量的经济效益，所以过去主要都是由政府以及相关的企业来进行投资。

从各地的实践来看，不同区域的城市更新具有明显的本地特色：

上海：上世纪90年代，上海市政府引入香港瑞安地产打造了“上海新天地”这一城市更新金牌项目。随着近年来拆迁成本上涨，在上海复制“新天地式”的片区开发项目难度较大。市场化参与者更倾向于对单体建筑进行改造，如黄浦区“8号桥”项目，而大规模片区开发项目的重任则落在上海本地国企、城投肩上，其中最典型的案例是普陀区红旗村项目。上海城市更新正从早年的市场参与（外资参与）向政府主导、市场参与转变。

广州：广州城市更新先后经历了危房和城中村改造时期（2009年之前），三旧改造时期（2009年至2015年）和城市更新时期（2015年至今），建立了城市更新实施办法+旧村庄、旧厂房、旧城镇更新办法的“1+3”城市更新政策体系。与上海相比，广州更注重市场主体的参与，重视原始居民、村民利益，采取政府、集体、企业多元合作的开发模式，其中猎德村、琶洲村项目最具有代表性。

深圳：深圳的城市更新起步较早，后加入到广东省“三旧”改造的行列在。与广州相比，深圳较早完成集体土地转国有土地，其城市更新案例中居民、村民集体参与的情况较少，更多是由地产商等市场化主体完成。

北京：北京作为千年古都，其城市更新更加重视传统建筑修缮和城市风貌保护，强调整体保护、有机更新，拆除重建的比例较小。

（二）供地模式：协议出让/定向招拍挂/补缴价款

城市更新的供地模式通常为一二级联动，除了公开招拍挂之外，还有协议出让、定向招拍挂（有条件招拍挂）和补缴价款等多种形式。

1.协议出让：协议出让与招拍挂是土地出让的两种形式，根据国土资源部2007年39号文：经营性土地只能通过招拍挂形式出让。只有省级/直辖市级完成城市更新立法的地区才可能通过协议出让取得经营性土地。这也是各地实施城市更新的最大政策“障碍”。

2.定向招拍挂：在招拍挂中设置特定条件，如仅限一级整理主体或某特定二级主体。对于省级层面尚未完成城市更新立法的区域，定向招拍挂是最切实可行的替代措施。

3.补缴价款：①城市更新导致土地性质、用途、指标、容积率发生调整的，相关受益主体应按市场价格或特定价格补缴土地出让金；②在协议出让和定向招拍挂模式中，一级整理主体通常也是二级拿地主体，一级开发成本通常可以折抵土地出让金，相关主体在招拍挂时仅需补缴剩余出让金。

城市更新实践中还出现了直接由原始权益人与实施主体进行土地使用权转让的模式（规避协议出让是否违反上位法的风险），以及分期缴纳土地出让金、延期缴纳土地出让金、土地作价入股、国有土地划拨等土地运作创新模式。

（三）投融资模式：财政资金/专项债/贷款/PPP/城市更新基金

1.地方政府利用财政资金投资。主要针对公益性较强的旧改、综合整治项目。典型案例有：郑州市回族区项目。

2.地方政府发行专项债投资。2020年94号文严格约束了专项债资金用途“新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。”94号文限制了专项债在城市更新中的应用：能够利用专项债的城市更新项目须具备收益现金流平衡、不涉及土储、不涉及地产开发的特点，主要是“改”与“留”项目。

3.城投/国企代表政府投资，平台可以作为一级、二级实施主体，也可以作为一级“委托代建”业主方。地方城投、国企利用自有资金、银行贷款、债券资金或其他融资进行投资。与传统的保障房、棚改、旧改项目相比，城市更新具有更强的市场化属性，参与城市更新符合城投转型大趋势，满足不新增隐性债务要求，是城投平台参与土地一二级开发的重要突破口。典型案例：上海市红旗村项目。

4.市场化机构投资（F+EPC、PPP）。市场化机构参与是城市更新与棚改、旧改相比的最大亮点之一，可以通过一级项目招投标直接参与、或者经由城投/国企委托代建参与、或者通过“F+EPC”、PPP模式参与。主要参与者仍然以地产开发商为主，但其中具备商业地产开发经验的主体更具优势。典型项目：上海新天地项目、上海三邻桥项目、北京798项目。

5.城市更新基金：真股权与明股实债并存。

2021年6月17日，上海宣布成立城市更新基金，基金总规模约800亿元人民币，将定向用于投资旧区改造和城市更新项目，促进上海城市功能优化、民生保障、品质提升和风貌保护。

6.城市更新贷款：国开行与建行积极参与。

2020年17日，国家开发银行与吉林、浙江、山东、湖北、陕西5省，中国建设银行与重庆、沈阳、南京、合肥、福州、郑州、长沙、广州、苏州9个城市，分别签署支持市场力量参与城镇老旧小区改造战略合作协议。

2021年4月29日，国开行重庆分行向重庆市首个城市更新项目——九龙坡区民主村片区城市更新项目发放贷款17.5亿元，支持项目加快推进，以改善老旧片区居民生活环境，提升核心区域城市形象。
2021年5月31日，铜陵市政府与国开行安徽分行城市更新项目合同签署仪式在合肥举行，铜陵经开区申报的城市更新项目和基础设施建设项目成功入列首批签约贷款项目，总额度16亿元，期限20年，年利率约4.5%。

2021年6月19日，天津城投集团与国家开发银行天津市分行签署战略合作协议，双方将进一步加大在城市更新、城市路桥、环境水务、轨道交通等领域的合作力度和合作深度。双方本次确定拟合作的4大类、15个项目，其中，城市更新试点项目4个，总投资约400亿元；其它重大基础设施项目11个，总投资约800亿元。

123 4 5 / 5 页下一页