绿色低碳循环理念的实践——以优化处理生活垃圾为例

关键词：生态文明；新发展理念；绿色低碳循环；邻避效应；餐厨垃圾

生活垃圾处理是重要的民生工程，是我国经济社会全面绿色转型中最基础性工作和最需要攻克的难题之一。[1]生活垃圾处理是政府关注焦点之一。“全面建设垃圾处理处置等环境基础设施”被列入我国“十四五”规划纲要，近期国家出台的多项文件都对生活垃圾处理提出了明确要求。如《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》在“流通体系”“消费体系”“基础设施”“政策体系”部分都对生活垃圾处理做出了明确规定；《2030年前碳达峰行动方案》指出“大力推进生活垃圾减量化资源化”；《减污降碳协同增效实施方案》提出“优化生活垃圾处理处置方式”。党的二十大报告进一步强调“加快构建废弃物循环利用体系”。那么，从绿色低碳循环的角度来看，我国生活垃圾处理存在哪些问题，如何进一步优化垃圾处理方式实现绿色低碳循环发展？本文通过历史纵向和国际横向分析提出应对措施，对我国生活垃圾实现绿色低碳循环处理提供了对策参考。

（一）绿色低碳循环是新发展理念和习近平生态文明思想的重要组成部分

党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放和共享发展理念。“绿色发展注重的是解决好人与自然和谐问题。绿色低碳循环发展，是当今时代科技革命和产业变革的方向，是最有前途的发展领域，我国在这方面的潜力相当大，可以形成很多新的经济增长点”[2]。2018年，习近平总书记在全国生态环境保护大会讲话指出，“绿色发展是新发展理念的重要组成部分……目的是改变传统的‘大量生产、大量消耗、大量排放’的生产模式和消费模式，使资源、生产、消费等要素相匹配相适应，实现经济社会发展和生态环境保护协调统一、人与自然和谐共处”。[3]

绿色发展通常作为绿色低碳循环发展的简称。从狭义角度讲，“绿色”着眼于污染治理，强调经济发展与生态环境质量改善从对立走向统一；“低碳”强调经济发展与碳排放及化石能源消耗逐步脱钩；“循环”以资源消耗的减量化、废旧产品的再利用、废弃物的再循环为基本原则。[4]由于“绿色”具有很强的通俗性和形象性，后来逐渐形成了覆盖循环、低碳发展的广义绿色发展概念，指以资源节约型、环境友好型、能源低碳型生产生活方式为核心的发展理念和模式。[5]因此，可以说绿色低碳循环思想连接着新发展理念，是习近平生态文明思想的组成部分。

生活垃圾处理消纳了固体废物，但是处理过程可能产生废气（恶臭、颗粒物等）、废水（渗滤液）、固废（炉渣、飞灰等）和温室气体（甲烷、二氧化碳等），因此生活垃圾处理过程意味着新污染物的产生和排放，亟需绿色低碳循环处理方式。

（二）生活垃圾绿色低碳循环处理是满足人民对优美生态环境需要的必然要求

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对优美生态环境需要已经成为这一矛盾的重要方面[6]。传统上，生活垃圾处理容易产生两类社会环境问题，一类是“垃圾围城”“垃圾围村”，另一类是“邻避”效应，这两类问题都与居民密切相关。改革开放初期我国生活垃圾成分简单、数量较少，一般采取简易填埋方式。近十几年逐步发展为卫生填埋等无害化处理方式。2017年，我国生活垃圾填埋量达到1.2亿吨的历史高位。由于生活垃圾中塑料等化学品不易分解，填埋垃圾长期占用城市大量的土地资源，“垃圾围城”成为“十三五”时期之前民生领域的突出生态环境问题。

为了解决“垃圾围城”，垃圾焚烧方式应运而生。垃圾焚烧发电是一种新兴的处理方式。2001年，我国生活垃圾焚烧处理量为170万吨，仅占无害化处理量的2.2%。由于我国对垃圾焚烧方式持鼓励政策，将垃圾焚烧发电列入可再生能源目录，享受可再生能源电价补贴和税收优惠[7]，垃圾焚烧方式发展迅猛。2021年，我国生活垃圾焚烧处理量达到1.80亿吨，占城市生活垃圾无害化处理量的72.6%。生活垃圾填埋量出现历史性下降，大城市“垃圾围城”困局得到较大缓和。我国生活垃圾焚烧处理能力已超过了同期美国和日本水平。2018年，美国用于焚烧发电的生活垃圾为3455万吨[8]，仅为中国的五分之一；日本生活垃圾焚烧处理能力保持在18万吨/日[9]，而中国已增至72万吨/日，是日本的4倍。然而，垃圾焚烧产生的二噁英类污染物一度在社会上引发一些“邻避”冲突[10]。垃圾焚烧成为我国“十三五”时期严密防控生态环境风险的重点领域。为了消减焚烧项目的“邻避”效应，我国不但提高了生活垃圾焚烧发电项目污染物排放标准，将二噁英类污染物排放标准提高到欧盟水平，而且在“十三五”时期持续开展生活垃圾焚烧发电项目专项整治。2018年我国把垃圾焚烧发电行业专项整治作为污染防治攻坚战的重要组成部分，体现出焚烧方式引发生态环境风险的严重性。

可见，在不同历史阶段填埋和焚烧方式都发挥过积极作用，解决了特定历史时期的问题。在新发展阶段，为了满足人民对美好生态环境的需求，必须采取绿色低碳循环方式处理生活垃圾。

（三）生活垃圾绿色低碳循环处理符合中国生活垃圾量大且稳步增长的国情

垃圾是放错位置的资源，如果采用线性而非循环的垃圾处理方式，庞大的生活垃圾就是社会的巨大负担，成为居民身旁的污染来源和碳排放来源。如果采用绿色低碳循环处理方式，生活垃圾就会变废为宝，通过再利用(reuse)和再循环(recycle)提高资源的利用效率，甚至成为碳汇来源。

我国是人口大国，生活垃圾产生量大，居世界首位。2021年，我国城市生活垃圾清运量为2.5亿吨，如果加上0.7亿吨县城生活垃圾清运量，生活垃圾处理量达到3.2亿吨。生活垃圾处理量与人口数量和经济发展水平正相关。人口越多、经济越发达，生活垃圾产生量越多。从2021年各地区人口数量与垃圾清运量散点图来看，平均每增加1人生活垃圾清运量增加181千克。广东、江苏、浙江、北京和上海等经济发达地区生活垃圾清运量偏多，而河南、四川、河北与安徽等地区的生活垃圾清运量要低于全国平均水平。北京和上海人均生活垃圾清运量最高，分别为358千克和384千克，远高于其他地区。

未来随着居民收入水平的提高和生活方式的改变，生活垃圾产生量和处理量有持续增长趋势。生活垃圾处理面临巨大的挑战。绿色低碳循环处理生活垃圾对于我国这样一个人口大国和经济大国具有尤为重要的现实意义，是我国城乡居民改善人居环境、实现可持续发展的重要途径。

（一）生活垃圾分类推进缓慢，资源化利用体系尚不完善

中国从20世纪90年代就提倡垃圾分类，但是一直难以广泛推广，而生活垃圾量保持快速增长，愈发凸显生活垃圾分类的滞后，直接导致后续垃圾处理存在种种困难。由于混合收集、运输，大部分生活垃圾难以回收利用，造成资源的极大浪费。2019年7月1日，上海正式实施《上海市生活垃圾管理条例》，率先由“倡导分类”转向“强制分类”。目前，46个重点城市生活垃圾分类逐步推进，上海、北京等大城市推进较快，但大多数地级城市和县城生活垃圾分类收运设施有待建立。[11]

中国人有勤俭节约的传统，在生活垃圾清运之前，大部分报纸、废旧包装等可回收物已被家庭和废品收集者所回收。[12]然而，目前有相当多可循环使用的材料，由于市场价值低，难以回收利用，以玻璃容器的回收最为突出。由于回收体系不畅，原本可以反复使用的啤酒、饮料和调味等玻璃器皿成为即用即扔的一次性物品，资源化利用体系极不完善。日本在生活垃圾资源化利用方面起步较早。1995年，日本颁布了《关于促进容器包装的分别回收及再商品化的法律》，要求居民对于玻璃、纸质和金属等容器包装进行分类丢弃。经过多年实施，各类容器包装分类回收再利用率均达到较高水平。2018年，日本无色玻璃瓶回收率达88.63%，其中，达到再循环标准的占97.36%。

（二）垃圾焚烧比例偏高，有机垃圾没有实现封闭循环

垃圾焚烧并不是一种最优的绿色低碳循环处理方式。首先，焚烧没有将有机垃圾(biowaste)中的氮、磷、钾等元素进行再循环和再利用，打破了有机质在自然界的封闭循环；其次，餐厨垃圾焚烧产生二氧化碳和氮氧化物等温室气体。据研究，“十五”期间上海每吨生活垃圾焚烧排放二氧化碳257 千克，[13]而随着生活垃圾含碳量的增加，碳排放系数也在提高，“十三五”时期北京焚烧处理每吨生活垃圾排放二氧化碳950 千克；[14]最后，尽管我国焚烧发电项目污染物排放标准大幅提高，但焚烧过程不可避免产生飞灰等危险固废。目前我国飞灰后续处置的监管体系尚不成熟，[15]存在较大的环境风险隐患。

另外，由于垃圾焚烧发电行业过快增长，行业产能利用率持续下降。2021年城市生活垃圾焚烧项目产能利用率降至68.6%，比2012年降低了11个百分点，局部地区产能利用率更低，不足50%。以上海为例，2021年，上海市焚烧设施处理能力为23000吨/日，干垃圾产生量为15025吨/日，如果仅焚烧干垃圾，产能利用率为65.3%。上海市垃圾焚烧还有在建产能6000 吨/日[16]，投产后产能利用率可能进一步下降。然而，我国垃圾处理政策存在惯性思维，“十四五”时期的各种政策文件依然对垃圾焚烧持积极肯定态度，集中反映在《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》中，提出“全面推进生活垃圾焚烧设施建设”，在“开展关键技术研发攻关和试点示范”中，全部围绕垃圾焚烧展开，甚至鼓励在人口稀疏、垃圾产生量少、不具备建设规模化垃圾焚烧设施的地区，开展分散式、小型化焚烧处理设施试点示范，而不是探索就地化的循环利用方式。

（三）堆肥等生物处理方式发展缓慢，严重滞后

随着生活水平提高，我国生活垃圾中餐厨垃圾（包括餐余和厨余）成分逐渐增多。有学者估算，2017年我国产生餐厨垃圾约1.6亿吨[17]，占当年城市生活垃圾清运量的73.5%。这个比例可能偏高，但是说明生活垃圾有机质含量较高。

堆肥可将餐厨垃圾的有机质循环利用，是一种绿色低碳循环处理方式。根据2000年原建设部等部门发布的《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》，国家鼓励堆肥处理技术。然而，在垃圾未实现分类的情况下，堆肥等生物处理方式发展步履维艰。2001年，堆肥方式处理生活垃圾693万吨，占生活垃圾无害化处理量的8.8%，但从“十五”末开始快速缩减，2010年减至181万吨，仅占生活垃圾无害化处理量的1.5%。近几年，我国大力构建绿色低碳循环经济体系，堆肥等生物处理量有所增长。2021年，我国生物方式处理生活垃圾量提高到1611万吨，占生活垃圾无害化处理量的6.5%。但相比其他国家，这个数字依然偏低。2018年，欧盟生活垃圾采用堆肥方式处理的比例达17%。[18]

堆肥等生物处理产业环节较多，产业链较长，难点和堵点不少：从原料收集来看，有分类、收集、运输和集中存储等多个环节；从生产环节看，生物处理方式对场地面积有较大需求，容易产生恶臭污染物，须与居民区的距离远近适中；从销售环节看，焚烧企业和化肥生产商不会轻易让出市场份额，有机肥的市场推广也受到高成本不利影响；从技术层面看，我国所掌握的堆肥技术还存在很多难题，产业化堆肥技术距离欧盟国家还有较大差距。任何一个环节出现堵点，都将影响整个产业链的正常发展。

目前，我国堆肥等生物处理能力严重不足。2021年上海市湿垃圾清运量为10495吨/日，而湿垃圾处理能力仅为6380吨/日，在建处理能力800 吨/日[19]，远远跟不上需求。分类后的餐厨垃圾无处消纳，最终只能返回焚烧炉燃烧。《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》提出“有序开展厨余垃圾处理设施建设”，“有序”远比不上“全面推进”积极。另外，在农村地区推行的“村收集、乡运输、县处理”的垃圾处理方法，将富含有机物的垃圾返回城市集中焚烧，是违背人与自然和谐相处的逆自然循环的做法。[20] 我国生活垃圾绿色低碳循环处理体系远未完善。